JESCOにおけるPCB廃棄物の処理について（中編）

表２　各地域における事業開始までの経緯

 　2001年6月のPCB特措法の制定と環境事業団法の改正により、新たに高濃度PCB廃棄物処理を担うことになった環境事業団では、その実現に向けての準備を進めることになりました。いずれ新たに設立される特殊会社に業務が移管されることは分かっていましたが、この事業を無事立ち上げることが、環境事業団としての役割を全うすることであり、関係者が引き続き国策としての業務に携わる将来につながるものでした。
　環境事業団では、環境省からの出向者も加え、誰も経験のない、PCB廃棄物の化学処理施設の建設に向け困難な準備作業に取り組むことになりました。その際、大きな力となったのは、立地自治体や関係企業からの出向者であり、これに加えて、産廃振興財団が立上げた技術者チームでした。環境省による予算措置をもとに、産廃振興財団では化学プラントの設計や建設に関する豊富な知見・経験を持った技術者のチームを編成し、環境事業団職員とともに委員会資料や発注図書の作成などの膨大な業務に取り組んでいただきました。
　PCB特措法の制定時には、今後5年間で処理施設を建設して稼働させ、稼働直後から100％の処理能力を発揮（垂直立上げ）させて、その後10年間で処理を完了するという想定のもと、同法に基づく基本計画が策定され、2016年（平成28年）3月が処理完了予定時期とされました。
　世界にも前例のない高濃度PCB廃棄物の化学処理施設であり、常識的には時間をかけて徐々にスケールアップして処理能力を上げていくべきところ、およそ実現不可能と思われる想定でしたが、法令上の期限が設定された以上、ともかく施設を建設しなければ話が始まりません。特殊法人改革の最中のため、職員の増員も認められない厳しい環境の中、大きな挑戦が始まりました。

　環境事業団による準備を支えたのは、当時の日本を代表する第一線の有識者による委員会の体制とその精力的な活動でした。
　2001年6月の法改正で、環境事業団がPCB廃棄物処理を担うことになると、直ちに有識者による「環境事業団PCB処理技術懇談会⁵（以下「技術懇談会」という。）」を立ち上げ、7月から精力的な活動を開始しました。
　化学処理による高濃度PCB廃棄物処理施設を環境事業団（その後継となる特殊会社）が建設し、運転するという制度設計なので、まずはどのような処理技術を採用し、施設を建設するか、その技術面や安全面、環境面の具体的な要件を定めていく必要がありました。
　その当時、PCBの化学処理については、数多くの企業が技術開発・実証を進めていたため、各社の技術のレビューも必要で、技術懇談会では、処理技術に詳しい委員による技術保有企業に対するヒアリングを含め、短期間に技術面と安全面からの検討を精力的に行い、同年9月に報告書「PCBの処理技術及び環境安全施策について」をとりまとめました。
　翌10月に北九州市の受入表明がなされたことを受けて、環境事業団では「ポリ塩化ビフェニル廃棄物処理事業検討委員会⁶（以下「事業検討委員会」という。）」を設置して、北九州市に立地する処理施設に関する具体の検討に着手しました。検討に際しては、北九州市の有識者検討委員会報告書と受入条件を前提として、技術懇談会における事前のとりまとめに加え、PCB処理施設の現地調査、技術保有企業の追加調査、詳細ヒアリングなど、精緻な検討を精力的に行い、同年11月に処理施設に求められる技術的な要件が整理⁷されました。翌2002年2月には、処理施設における管理区分や処理の完了確認、卒業判定、各種モニタリングの考え方など、施設における環境安全施策の内容が整理⁸されました。
　これら北九州事業を念頭に整理された考え方を、他の事業にも適用できる共通のベースとして、同年9月に再整理⁹し、これをベースに、事業ごとに事業検討委員会のもとに設置された事業部会¹⁰において、各事業に即した処理施設の要件等が整理¹¹されました。
　また、最初に取り組んだ北九州事業の第1期施設における設計段階では、HAZOP等による安全解析や、その結果抽出された異常時のシナリオについての定量的な評価など、安全性の評価が行われ、2003年8月にはこれらが安全設計の基本的な考え方¹²としてとりまとめられました。この安全設計の考え方も後続の施設へと水平展開されました。
　2004年2月には、北九州事業の操業に向けて、作業従事者の安全衛生管理についての報告書¹³がまとめられ、PCB処理施設における作業環境管理、作業管理、健康管理の考え方が具体的に整理され、作業従事者の血中PCB濃度の測定も導入されました。作業従事者が安全で安心できる施設であることこそが、周辺住民にとっての安全・安心につながるとの考えが基本にあります。また、作業従事者の血中PCBをモニタリングすることで、操業時の安全の確認や、速やかな作業改善、作業環境改善につなげることができ、操業後の施設の安全に大きく貢献することになります。
　以上の事業検討委員会・各部会における主な報告書を表3に示します。
 

① ５事業所による広域処理

　環境事業団における準備を引き継いで、2004年4月にJESCOが発足しました。JESCOでは、環境事業団における事業検討委員会・部会の体制をそのまま継承し、それまでにとりまとめられた各種報告書をベースに、引き続き事業検討委員会・部会に諮って各事業に必要な要件を整理しながら、順次PCB廃棄物処理施設の整備を進めました。

　2004年12月に最初の北九州事業所第1期施設の操業を開始し、翌2005年には豊田事業所と東京事業所、2006年に大阪事業所、2008年に北海道事業所の操業を開始し、これら5か所の施設で全国をカバーする広域処理体制を整備しました。これらの具体的内容を以下に述べます。

② 変圧器・コンデンサーの処理体制

　最初に整備されたのは、高濃度PCB廃棄物の大きな割合を占める変圧器とコンデンサーを処理する施設で、各事業における発注結果に応じてそれぞれ特徴のある化学処理方式が採用されました。　
　北九州から順次事業実施計画が認可され、対象地域として、北九州事業は中四国・九州・沖縄の17県、大阪事業は近畿2府4県、豐田事業は東海4県、東京事業は1都3県と定まりましたが、北海道事業は道内を対象とすることしか決まっておらず、JESCO発足前の2003年2月時点では、まだ東北・北関東・北陸15県の処理先が未定でした。
　宮城県や新潟県での立地も検討され、住民説明会なども行われましたが、地元の強い反対もあって実現せず、2003年11月、環境省から北海道・室蘭市に対して、残る15県への対象地域の拡大要請がなされました。その後の関係者の調整を経て、翌2004年1月には、15県から北海道・室蘭市に要請が行われ、同年3月に受入の回答がなされました。東日本の広い範囲を北海道・室蘭市で一手に引き受けていただいたお陰で、JESCO発足時には、PCB処理能力として、概ね同じレベルの処理施設による、全国の広域処理体制がバランスよく整うことになりました。
　なお、最初に開業した北九州事業では、北九州市内分の変圧器・コンデンサーの処理を2年間で処理できる施設を、まず第1期施設として整備し、その経験も踏まえて、変圧器・コンデンサー全体の処理に加え、安定器やその他の汚染物も処理する施設として、第2期施設を整備するという、2段階での施設整備となっています。
　また、当時、電力会社の保有する柱状トランスのPCB汚染が問題となっていて、これを処理する施設の立地が、東京都内では難航していたため、東京事業においては、柱状トランスの低濃度PCBを処理するラインを設けることが求められたため、他の事業所にはない低濃度PCB処理ラインを設けることになりました。

③    安定器等・汚染物の処理体制

　当初整備された変圧器・コンデンサーの処理施設では、機器内のPCB油を抜き取って、これを化学的に無害化するとともに、機器本体は解体、洗浄する施設として計画され、それ以外の安定器や様々なPCB汚染物は処理対象とは想定していませんでした。これらを処理するには、より汎用性の高い処理施設が必要なため、後に処理ラインを追加することが想定されていました。
　ただし、八王子市の蛍光灯用安定器の破裂事故があり、東京都の保有する安定器も数多くあったことから、東京事業のみ、変圧器・コンデンサーの処理に加えて、安定器を対象に追加することが当初から計画されました。2002年に事業検討委員会技術部会¹⁵における技術的な整理¹⁶を行った上で、安定器処理ラインを設置しましたが、安定器の充填材の影響で効率的な処理が行えず、改めて技術的な整理¹⁷を行った上で、2012年に処理を断念し、北海道事業所で処理することになります。
　このように安定器については2002年に処理する場合の技術的条件について整理が行われましたが、処理すべきPCB廃棄物には、その他の小型電気機器のほか、感圧複写紙、ウエス、汚泥等の様々なPCB汚染物があり、国の基本計画¹⁸では、「安定器以外の汚染物等と合わせてより効率的な処理ができるよう、処理体制の整備を検討する」とされていました。
　PCB汚染物は、個々の対象物によって性状等が大きく異なると予想されますが、その実態や処理技術に関する情報が十分把握されていなかったため、技術部会において詳細な検討を行うことになりました。JESCOでは、財団法人兵庫県環境クリエイトセンターに調査を委託して、PCB汚染物の実態把握を行うとともに、処理技術保有企業における実証試験を含めた詳細な技術検討を行いました。その際、同センターに有識者検討会¹⁹を置いて、採用しうる処理技術と処理の技術的条件等を整理し、その結果を2005年4月に報告書_²⁰としてとりまとめています。
　このような技術的検討を経て、安定器や汚染物等の処理は、最初に北九州事業の第2期施設において行われることになり、発注手続きを経てプラズマ溶融分解処理を行う方式が採用され、2009年7月に処理が開始されました。プラズマ溶融分解は、中心温度約15,000 ℃のプラズマ空気を照射して、炉内雰囲気1,200 ℃以上で、ドラム缶またはペール缶ごとPCB を溶解・分解する処理方式で、安定器の他、多様なPCB汚染物の無害化処理に威力を発揮できる処理方式です。一方で、設備導入の費用も運転費用も高額になり、各事業所にこれを併設することになると、処理料金が極めて高額になることもあって、関係者との調整の結果、西日本と東日本の2地域に区分して、北九州事業所と北海道事業所の2か所で全国をカバーする方針とされました。
　この方針を踏まえて、既に1基のプラズマ設備を設置していた北九州事業所には、もう1基のプラズマ設備を増設し、北海道事業所には、増設施設として新たに2基のプラズマ設備を設置することになり、北海道事業所の増設施設は、2013年9月から安定器、汚染物等の処理が開始されました。
　後述の2014年の基本計画改定により、北九州事業所では、大阪事業所と豊田事業所の対象地域をカバー（2015年度から処理開始）し、北海道事業所では、東京事業所の対象地域をカバー（2016年度から処理開始）することになりました。ここに至り、ようやくすべての高濃度PCB廃棄物の広域処理体制が完成することになります。

④    処理困難物の処理

　上記のように、順次高濃度PCB廃棄物の広域処理体制が整いましたが、処理対象となるPCB廃棄物には、そのままでは運搬困難な超大型の変圧器や、ビル内にあって搬出できないなどの処理困難なもの（以下「処理困難物」という。）があり、これらの処理をどうするかが大きな課題でした。
　これらを搬出するには、保管現場において、抜油（機器内のPCB油の抜き取り）、部品の取り外しや筐体の切断等の作業を行う必要がありますが、多重の安全対策を講じたJESCO処理施設の中ではありませんので、現場の作業を、いかに作業者にとって安全に、また、周辺環境へPCBを漏洩させることなく行うかが重要です。前例のない作業のため、技術部会の指導・助言をいただきつつ、現場の実態調査や様々な実証試験を行って、数次にわたる報告書²²をとりまとめ、安全な手法を確立しつつ現場作業を支援しました。
　実際の作業は、保管事業者の責任の下、2013年度から2021年度にかけて行われ、グリーンハウスの設置等により現場の安全を確保しつつ、抜油、部品の取り外しや筐体の切断等を行った上で、JESCO施設に搬入し、すべての処理困難物の処理を無事完了しました（詳しくは技術部会報告書²³を参照。）
 

　先に述べたように、事業検討委員会・各部会でとりまとめた報告書をもとに、各事業において発注手続きが進められ、それぞれ特徴のある処理方式が採用されました（表4参照）。PCBの無害化には、主に脱塩素化分解方式が採用され、反応ごとにPCBの十分な分解・無害化を確認した上で、処理を進める方式がとられました。また、安定器やその他の汚染物処理には、プラズマによる溶融分解方式が採用されています。

表４　JESCO事業におけるPCB無害化処理方式　

　処理施設や作業従事者の安全に関しては、先に述べた事業検討委員会等の報告書で詳細な検討、整理が行われました。「絶対安全」というのはあり得ず、リスクは存在し、事故は起こり得るとの想定で、フェイルセーフ、セーフティネットを検討することが、JESCO処理における安全の基本的考え方となっています。これらの考え方をもとに、徹底した安全設計が行われました。フェイルセーフ・セーフティネットの考え方を含む多重の安全対策が盛り込まれ、排気のオンラインモニタリングによる常時監視など、監視・モニタリングの充実が図られました（図4、5参照）。

　各処理事業については、地域ごとに有識者の事業部会を置いて、専門家の指導・助言を受けつつ操業を行う体制としました。また、立地自治体の立場から、事業を監視する会議 が別途設置され、定期的に操業状況等の説明を行い、ご意見をいただくことで、地元との信頼関係構築に寄与しています。

　このような体制は、豊島の大規模不法投棄事案の解決のために設置された有識者委員会²⁷と監視会議をモデルに、事業検討委員会の指導を受けて整理されたものです。豊島事案では、住民と行政との間に、それまでの係争を通じた対立状態が続いていたため、問題解決のためには、対立ではなく「共創」の理念が必要とされました。「共創」とは、主体的な関係者がともに参加・協働し、新たな関係や価値観を創って問題を解決する、目標を達成するという理念です。有識者の専門家集団と住民代表が、安全・安心・確実なPCB処理・廃絶という目標を共有し、「共創」の理念のもとに、それぞれの立場で当事者として参加、チェックをする、このような構造的なフェイルセーフの体制を持つことが、JESCO事業に対する関係者の信頼確保、安心の醸成につながる、との考えによります。

　考えられる限りの安全に対する備えは準備しましたが、前例のないPCB廃棄物の化学処理プラントですから、実際の操業が始まった当初は、様々な初期トラブルが発生しました。中でも施設外へのPCB漏洩につながったものとして、操業開始直後の2005年11月の豊田PCB処理事業所（同年9月操業開始）、2006年3月及び5月の東京PCB処理事業所（2005年11月操業開始）におけるPCB漏洩事故（詳しくは当時のJESCO環境報告書 を参照）があります。
　幸い事後のモニタリング等による確認で、周辺環境への影響は認められませんでしたが、JESCOでは、漏洩事故を相次いで発生させたことを厳粛に受け止め、今後二度とPCB漏洩事故を起こすことがないよう安全体制等の抜本的改革を行いました。第三者機関による点検を受けながら、人事の刷新等の安全管理体制の強化、作業手順や設備の安全総点検及び安全教育等を実施し、併せて設備のフェイルセーフ機能の充実等の施設の改善を実施しました。この後も、トラブルはありますが、都度、原因究明や再発防止に努め、また、操業にも習熟していくことで、トラブルの件数は減少し、立地自治体や周辺住民の信頼向上につながっていくことになります。
 

　PCB廃棄物は、そのほとんどが産業廃棄物であり、排出事業者責任により処理されるべきものです。しかし処理の受け皿がないことから、特例的な制度を設け、国が処理施設を整備することになりましたが、その処理費用は排出事業者から徴収する必要があります。
　JESCOの処理施設の建設や設備改修のハード面の費用は、国からの補助金で手当てされましたが、処理に要する費用については、排出事業者から徴収し、収支相償とすることが求められました。PCB廃棄物を保管している各事業者と委託契約を結び、処理を行うことになりますが、当時は使用中のものも多く、最終的に対象となる処理台数が不確かな上に、JESCOの広域処理体制が整う途上の段階で、処理料金を定めざるを得ませんでした。
　対象となる保管事業者は、大企業だけでなく、中小企業や小さな町工場、個人事業主まで、広範かつ多数に及ぶため、その契約事務は膨大な労力を要するものでした。このような事務を行うための十分なマンパワーはJESCOにはなく、当初の制度設計では、PCB特措法に基づく国の基本計画に即して、都道府県・政令市がPCB廃棄物処理計画を策定し、計画的な搬入が行われるように保管事業者に対する必要な指導監督を行うことが想定されていました。そのために、各事業では、環境省やJESCOも参加し、対象地域の自治体からなる広域協議会を組織して、JESCO処理施設の状況に応じた搬入が計画的に行われるよう、行政間での必要な調整を行う枠組みが設けられました。
　しかし、実際の処理を進める段階になると、行政による保管事業者の指導では、十分な調整とはならず、処理の委託契約を結ぶJESCO自身が、保管事業者とのきめ細かな調整を行う必要が生じました。そのため、JESCOでは、保管事業者との直接のやり取りを行い、処理施設の受入に支障のない状態で、適切な時期に搬入されるように必要な調整を行う役割を担う部署を設けることになりました。これが本社のPCB処理営業部と各事業所の営業課となって、行政と連携し、処理の円滑な実施に大きな役割を果たすことになります。
 

　PCB特措法の制定時には、PCB廃棄物処理施設の建設後約10年の処理期間を想定し、基本計画上、2016年（平成28年）3月が完了予定時期と設定されました。環境省では、法施行後10年目の施行状況の点検を行うため、2011年10月に有識者検討委員会²⁹（以下「環境省PCB検討委員会」という。）を立ち上げて点検を実施しました。
　その結果、全国5事業所での処理は立ち上がっていたものの、操業開始後の安全対策や処理工程の改善など、追加的な課題への対応により、期限内の処理が困難な状況が判明しました。環境省PCB検討委員会では、翌年にかけて9回の委員会を開催するなど精力的な検討を進め、2012年8月に報告書³⁰を取りまとめました。この報告書の中で、今後の処理推進に当たっての基本的な考え方が示され、処理能力向上のための施設の改造や、5事業所それぞれの特徴（得意、不得意）を考慮して、相互に活用、補完することで処理を促進する方針が打ち出されました。
　この報告書の考え方を踏まえて、環境省では各地域の監視会議や広域協議会における説明を重ね、JESCOでは5事業所における処理促進策を事業検討委員会において検討し、具体化を図りました。これらの説明や検討を経て、環境省は、JESCOの5事業所の相互活用により、能力を最大限活用できる処理体制を構築することで、極力処理期間を短くできるように全体の見直しを図り（図2参照）、2014年6月に基本計画を改定³¹、処理の期限を再設定しました。具体的には、JESCOへの処理委託期限である「計画的処理完了期限」（施設ごとに設定～2023年度）と、事業終了準備を行う期間である「事業終了準備期間」（施設ごとに設定～2025年度）が各施設の進捗状況に応じて設定されました（図6参照）。また、この改定により、前述の全国2か所での安定器等の処理体制も整理されました。
　処理期限の延長にあたっては、立地自治体の住民からは、約束違反などの厳しい声が上がりましたが、長期間の調整を経て、再延長しないなどの地元からの受入条件を環境省が受諾して、最終的に地元にも容認いただきました。