JESCOにおけるPCB廃棄物の処理について（前編）

　PCBは、化学合成されたポリ塩化ビフェニル（Poly Chlorinated Biphenyl）の総称で、1929年に米国で生産が開始され、その化学安定性、電気絶縁性、難燃性が絶縁油としての用途に最適であったため、使用が拡大しました。
　わが国では、1950～60年代に変圧器（トランス）やコンデンサー用の絶縁油などに幅広く使用されるようになり、1954年に鐘淵化学工業㈱（現在の㈱カネカ）、1969年に三菱モンサント化成㈱（現在の三菱ケミカル㈱）にて、製造が開始され普及が進みました。
電気の送配電設備、工場や大型ビルの受電設備などの大型電気機器から、蛍光灯安定器に使用されるコンデンサーまで、多くのPCB使用機器が生産・使用されました。
　電気絶縁性に優れている上に、燃えにくいため、火災防止の観点からも極めて優れた製品と評価され、都市のビルの受電用の変圧器としても広く利用され、新幹線の車載トランスにも採用されました。これらはビルにおける火災防止や、新幹線の安全にも大きく貢献したと考えられます。
この当時から、PCB廃棄物処理実現に至るまでの主な出来事を表1に示します。

　ところが、1968年に、カネミ油症と呼ばれる大規模な健康被害を引き起こしたことを契機に、PCBの有害性が強く懸念されるようになりました。化学的に安定であるPCBは、環境中で分解しにくく、油に溶けやすい特性を持ち、生物の脂肪に蓄えられて生物濃縮を起こすことで、健康影響につながる懸念があります。
　カネミ油症は、食用の米ぬか油中に、製造の際の脱臭工程の熱媒体として用いられたPCB（使用中に変性して生じたPCDF（ポリ塩化ジベンゾフラン）を含む。）が混入していたことが原因で、これを摂取した多くの方に健康被害が生じました。症状は、吹出物、色素沈着、目やになどの皮膚症状のほか、全身倦怠感、しびれ感、食欲不振など多様で、50年以上経った現在でも、2千名を超える認定患者がその健康影響に苦しめられています。
　これを受けて、1972年にはPCBの製造・輸入、新たな使用の中止が当時の通商産業省（以下「通産省」という。）から行政指導され、PCBの製造元である鐘淵化学工業㈱と三菱モンサント化成㈱にPCB油の回収が命じられました。
　翌1973年には、「化学物質の審査及び製造等の規制に関する法律」が制定され、1974年の同法施行により、PCBの製造・輸入、新たな使用は法律により禁止されることになりました。

　1972年に使用が禁止されるまでの間、約5.4万トンにものぼるPCBが、約40万台の電気機器、約400万台の安定器、高級塗料や感圧複写紙など、幅広い製品に使用されたとされています。これらが廃棄物となった場合にPCBを無害化する適正処理が大きな課題となりました。
　大部分のPCB使用製品は事業系のもので、使用済みの機器は、廃棄物処理法の産業廃棄物に該当し、排出事業者の処理責任となります。主な排出事業者は、電力会社、通信会社、鉄鋼その他のメーカー、商用ビルの管理者、新幹線を保有するJR各社などですが、中小の工場・事業場でも広く使用されており、蛍光灯安定器に至っては、学校や病院など様々な施設、道路や工場の照明にも広く使用されており、これらすべてを適正に処理することが求められました。
　製品として長寿命（劣化しにくい）であり、処理対象機器の多くが使用中であったため、廃棄物担当部局（当時の厚生省所管）の指導よりも、使用製品担当部局（主に当時の通産省所管）の指導が中心となり、PCB問題全体に一貫した管理・指導ができなかったことも、その後の紛失等の要因になったと考えられます。

　通産省の指導の下、使用済みとなったPCB使用機器を適正に回収・処理するための協会（財団法人電気絶縁物処理協会¹ ）が1973年に設立され、民間主導で処理施設の立地を進める取組が開始されました。
　安定した化学物質PCBは、化学反応による分解が難しいため、その処理は高温熱分解（焼却）処理によることとされ、多くの地域で処理施設の立地が模索されましたが、地域での理解が得られず、処理施設ができない状況が続きました。
　そこで、国が支援した大規模な試験により、焼却処理によりPCBが安全に無害化できることを実証する取組が行われました。PCBメーカーとして回収したPCBを多量に保有していた鐘淵化学工業㈱では、同社の高砂工業所にて、1987年12月～1989年12月に約5500tの廃PCB焼却処理を実施し、安全に処理を行った実績を得ることができました。
　しかし、連続的に処理を行う高温熱分解（焼却）処理では、排ガスからのPCBの漏洩やダイオキシン類発生の懸念に対して、技術的な安全性の説明を尽くしても、環境へのリスクに対する不安は払拭できず、施設立地にはつながりませんでした。
 

　厚生省では、1991年の廃棄物処理法改正により、「特別管理廃棄物」の制度を設け、PCB廃棄物を指定して、厳重な保管・処理を義務づけました。この規制強化により、環境中への漏洩、紛失を防止するとともに、処理実現への後押しを期待しましたが、依然民間による処理施設の立地は進まず、どこにも出口のない状況が続きました。

　その後年月が経過するにつれ、使用済みとなったPCB使用機器は増え続けますが、処理施設ができない状況が続いた結果、廃棄物行政を所管する厚生省の調査により、多くの機器が紛失していることが判明²し、社会問題化しました。 排出事業者は、処理責任を果たそうにも処理先がなく、負担の大きな特別管理廃棄物の厳重な保管を続けざるを得ず、一方で、指導・監督する行政も、処理の受け皿がないため、安全な保管を徹底することしかできないという、出口のない閉塞した状況が続きました。 膠着した状況を打開するには、受け皿となるPCB廃棄物の処理施設が必要ですが、通産省の指導の下、電気絶縁物処理協会・民間主導で多くの地域において進められた施設立地は、実に39戦39敗、お手上げの状況に至り、まったく解決の糸口が見えない状況に陥っていました。

　膠着の続く事態打開の糸口となったのは、当時技術開発・実用化が進んでいたPCBの化学処理方式です。民間企業による実証・実用化が進められた結果、1997年の廃棄物処理法改正に伴う政省令の改正により制度上認められ³、翌1998年には処理基準が定められました。
　また、この頃、化学処理を進めるうえで不可欠となる、卒業判定基準⁴に係る検討が進められ、1997年10月、厚生省の専門委員会報告、環境庁の　「PCB処理の推進について⁵」が同時期に公表されました。化学処理による処理目標値として0.5mg/kg以下が適当とされ、これが基準化されて今日に至っています。
　化学処理方式ではバッチ的な処理が可能で、分解処理後に万一PCBが基準を超えて検出されても、再度分解処理をやり直すことができます。安全を確認した上で、次の段階に進めるというこの特徴は、処理に対する安心感をもたらし、住民の理解を得る上で、非常に有効なものでした。
 

　化学処理方式の採用は、事態の打開につながる可能性があると考えられましたが、民間による施設の立地は、完全に暗礁に乗り上げていたため、単に処理方式を見直すだけでは立地は難しいと考えられました。
　そこで当時の厚生省廃棄物担当部局は、国主導で施設立地を進めることを検討し、その際、2001年の省庁再編で、環境庁が省に昇格し、厚生省から廃棄物行政が移管する見込みであることも考慮して、処理の主体として特殊法人の環境事業団（環境庁が所管省庁の一つ）を活用するという新たなスキームを立案しました。
　当時の環境事業団では、廃棄物の埋立処分場などを建設し、これを譲渡する事業⁶を実施しており、この事業を発展させて、施設の建設後もそのまま運営を続けるというスキームで、PCB廃棄物処理施設の設置から運転までを環境事業団が行うというものです。
　いずれにしても、施設が立地できなければ絵に描いた餅でしかないので、このようなスキームを念頭に、厚生省では、 2000年頃、処理施設の立地候補となる自治体との水面下の調整に着手しました。

　紛失や漏洩のおそれが社会問題化したPCB廃棄物に対して、早期処理の世論が高まり、特に臨海部の工業地帯を中心に、多量のPCB廃棄物を抱える企業と自治体の双方にとって、切実な悩みとなっていました。
　2000年5月と10月には、東京都八王子市の小学校で、PCBを使用した蛍光灯安定器の破裂事故が相次いで発生し、環境汚染や健康被害への懸念から、PCBの早期処理を求める世論がさらに高まり、東京都をはじめ大阪市や豊田市において有識者検討委員会が設置⁷され、域内のPCB廃棄物の処理に関する検討が進められました。
　このような状況を踏まえ、厚生省では、北九州市、大阪市、愛知県・豊田市、東京都と同時並行的に調整を行い、これに続いて北海道・室蘭市との調整を進めました。
　その中で、カネミ油症の原因油のメーカーがあり、 PCB問題解決への強い動機のあった北九州市に対して、2000年12月に厚生省から最初の立地要請が行われ、北九州市は他の自治体に先駆けて立地を決断⁸し、リサイクル企業の誘致によりエコタウンの整備を成功させた経験をもとに、市が前面に立って住民の説得に当たるなど、施設立地を牽引する役割を担いました。
　最初に北九州市での立地に目途が立ち、同時並行で他の自治体にも具体の話を進めていたこと、さらには産学官すべての関係者が当事者意識を持って解決すべき切実な課題として取り組んだことが、有害化学物質の広域処理施設という、極めて忌避されやすいPCB廃棄物処理施設の立地に成功した大きな要因と言えます。
　また、立地自治体の理解が得られた背景には、1995年の容器包装リサイクル法の制定、1997年、2000年の廃棄物処理法改正により、自治体廃棄物行政を取り巻く難題に対して、拡大生産者責任の具体化や排出事業者責任の徹底など、廃棄物・リサイクル制度の構造改革を進めてきた国に対する信頼向上があったことも、重要な要因と考えられます。

　2001年1月には環境省が発足し、廃棄物行政の所管が厚生省から移管されました。省に昇格したばかりの環境省にとって、PCB廃棄物問題を解決できるかどうかは、省としての実力を示す大きな試金石と見られていたと言えます。
　このような状況下で、処理施設の立地候補自治体との調整が続けられ、並行して、国が産業廃棄物であるPCB廃棄物の処理施設の整備を主導する前例のない法制度の準備が進められました。
　2001年6月、「ポリ塩化ビフェニル廃棄物の適正な処理の推進に関する法律（以下「PCB特措法」という。）」（平成13年6月1日法律第95号）が制定され、同時に環境事業団法の改正により、国の特殊法人である環境事業団の業務にPCB処理事業が追加されました。これにより、公的な枠組みでのPCB廃棄物処理が制度化されました。
　一方、この頃は小泉政権下における行政改革が進められており、同年6月には特殊法人等改革基本法が成立し、12月には「特殊法人等整理合理化計画⁹」が閣議決定されました。その主な内容は、「民間にできることは民間に」という原則のもと、当時あった全163の特殊法人・認可法人をすべて見直しの対象とし、事業の縮小や組織形態の抜本的改編（廃止、民営化、独立行政法人化など）を求めるものでした。
　この計画に基づき、環境事業団法改正により環境事業団の業務となったばかりのPCB処理事業は、新たな特殊会社を設立して実施することになりました。この方針を受けて、2003年には「日本環境安全事業株式会社法」が制定され、2004年4月、同法に基づき、環境事業団を解散し政府出資の会社組織として日本環境安全事業株式会社（JESCO）が設立されました。

　環境中で分解が進まないPCB等による化学物質汚染は、地球規模で広がっていることが世界的な問題になり、2001年には、「残留性有機汚染物質に関するストックホルム条約（以下「POPs条約」という。）」が採択され、国際的にもPCBを根絶する動きとなりました。
　日本は2002年8月にPOPs条約を批准し、2004年5月に締約国数が発効要件である50か国に達し、同条約が発効、2025年までにPCBの使用を全廃し、2028年までにPCB廃棄物を環境上適正な方法で管理・処分することが求められることになりました。
 

　PCB特措法の概要を図１に示します。同法では、国の主導する高濃度PCB廃棄物の一元的な処理を念頭に、関係者の役割を具体的に定め、施行後15年までの処分期限（2016年7月）を設定しました。
　国は基本計画を策定し、処理施設の整備を推進することとし、施設整備と処理の主体としては、前述のとおり、特殊法人の環境事業団を解散して政府出資の特殊会社JESCOを設立し、同社が全国を対象に高濃度PCB廃棄物の処理を担うことになりました。
　処理責任を有する事業者は、PCB廃棄物の保管等の状況を都道府県知事に届け出るとともに、期間内の処分が義務付けられました。
　国の基本計画に基づき、JESCOは全国5か所に、化学処理によるPCB廃棄物処理施設を整備し、計画に定めるそれぞれの地域を対象とする、高濃度　PCB廃棄物の広域処理を実施することになりました。JESCO処理の具体的な内容については、次稿にて紹介します。
　なお、それ以外の低濃度PCB廃棄物については、高濃度処理の体制が整備された後を受けて、2009年に大臣認定を受けた民間の無害化処理認定施設が処理の受皿として制度上位置づけられ、2010年から本格的な処理が行われることになります。